Сравнительно-правовой анализ зарубежной практики организации и функционирования высших советов юстиции
Гончаренко Александр Владимирович, руководитель службы главный советник Председателя Высшего совета юстиции, кандадат юридических наук
В специальной юридической литературе по административному праву отсутствуют исследования статуса, полномочий и деятельности органов, осуществляющих государственное управление в сфере формирования судейского корпуса в зарубежных странах. По нашему мнению, существование такой ситуации было обусловлено прежде неоправданным сужением государственного управления только органами исполнительной власти, что оставило за рамками научных исследований важную сферу государственного управления особой категорией работников государственного аппарата и государственных служащих - судей с точки зрения их назначения, избрания, привлечения к ответственности , увольнение и т.п.. Конечно, эти вопросы рассматривались в рамках такой правовой дисциплины, как организация судебных и правоохранительных органов, но эти исследования были ограничены только вопросами организации. Лишь через использование методики административного права, теории управления, исследования вопросов государственного управления в сфере формирования судейского корпуса в зарубежных странах приобретает новый смысл и предстает в более полном и целостно сформированном виде, что позволяет наиболее эффективно использовать опыт других стран в нашей правовой действительности и деятельности Высшего совета юстиции Украины.
При исследовании вопроса за основу прежде взято статус и деятельность Высшего совета магистратуры Франции, Италии, Генерального Совета судебной власти Испании, поскольку именно эти структуры стали прототипами Советов юстиции в других странах мира, в частности и в Украине. Полномочия Совета магистратуры Франции делятся на две сферы: назначение и дисциплинарные производства в отношении судей и прокуроров. Палата по вопросам судей имеет право:

- Предлагать назначении судей Кассационного суда, первых председателей апелляционных судов и председателей судов большой инстанции, она полномочна представлять предложения относительно проведения переписи кандидатур, получает и изучает досье кандидатов, изучает предложения и решает вопрос о внесении на рассмотрение Президенту Республики кандидатов на назначение. Это осуществляется с докладом одного из членов на заседании Совета, которые проходят в Елисейском дворце;
- Имеет право высказывать свои предложения по кандидатам на должность во всех других судах. По процедуре министр юстиции вносит предложения относительно назначения человека на должность магистрата. Палата изучает досье предложенных кандидатур, после чего на заседании Совета заслушивается мнение министра юстиции и принимается соответствующее решение. Затем решение о назначении кандидата на должность магистрата как предложение подается Президенту Республики;
- Выносит решение относительно применения дисциплинарной ответственности к судьям, то есть действует как дисциплинарный совет. В этом случае на заседании председательствует первый председатель Кассационного суда [1, с. 158].

При привлечении к дисциплинарной ответственности министерство юстиции сообщает Высший совет магистратуры Франции о фактах, которые могут быть основанием для применения дисциплинарного взыскания. Председатель Кассационного суда как председатель дисциплинарной совета поручает проведение служебного расследования члену Совета. На время дисциплинарного производства Председатель Кассационного суда может отстранить магистрата от выполнения своих обязанностей. После проведения проверки член Совета магистратуры Франции докладывает вопрос на заседании дисциплинарной совета. Дисциплинарное производство осуществляется конфиденциально. Согласно статьям 52-58 Закона О Высшем Совете магистратуры дисциплинарная совет постановляет решения в режиме закрытого заседания. Решение по такому делу должно быть мотивированным и обжалованию не подлежит и является действующим со дня уведомления магистрата о нем [2, с. 338].

К магистратов могут быть применены следующие санкции: выговор с занесением в личное дело; временное перемещение на более низкой должности; отстранение от выполнения некоторых служебных обязанностей; понижение в ранге; понижение в должности; отставка; увольнения с остановкой или без остановки права на пенсию *.Привлекают внимание те обстоятельства, что Высший совет магистратуры Франции может самостоятельно применять к магистратов (судей) меры, согласно украинской судебной системы имеют название дисциплинарных. Высший совет юстиции Украины не имеет такого права и может решать самостоятельно лишь вопрос инициирования увольнения судьи с должности за нарушение присяги или привлечь судью Верховного Суда Украины или высшего специализированного к дисциплинарной ответственности. В случае необходимости применения к судье местного или апелляционного суда мер дисциплинарного воздействия, кроме увольнения, Высший совет юстиции отправляет материалы проверки (или обращение) обычно в соответствующий совет судей для решения вопроса об инициировании перед квалификационной комиссией судей данного вопроса.Применение опыта Высшего совета магистратуры Франции о предоставлении полномочий для осуществления дисциплинарного производства относительно судей местных и апелляционных судов значительно повысило бы эффективность работы Высшего совета юстиции в формировании высокопрофессионального судейского корпуса. Ведь, осуществляя фактическое апелляционное производство по решениям квалификационной комиссии по применению к судьям мер дисциплинарного воздействия, Высший совет юстиции и так принимает на себя функции дисциплинарного органа.Относительно палаты Высшего совета магистратуры Франции, компетентного по делам прокуроров, то она дает свои заключения о назначении прокурорских магистратов, кроме должностей генеральных прокуроров, назначение которых отнесено к компетенции Совета министров Франции. Эта палата также дает заключения по применению дисциплинарных взысканий к прокурорских магистратов. В этом случае на заседании председательствует Генеральный прокурор при Кассационном суде. Окончательное решение о привлечении прокурора к дисциплинарной ответственности принимает министр юстиции.

Целесообразно использование этого опыта в Украине, поскольку прокуратура Украины образует отдельную систему государственных надзорных органов во главе с Генеральным прокурором Украины, который по должности является членом Высшего совета юстиции, а полномочия Высшего совета юстиции Украины относительно прокурорского корпуса при условии их дальнейшей реализации являются достаточно эффективными. Высший совет юстиции осуществляет определенный контроль за соблюдением законности среди работников прокуратуры и призвана защищать их от произвола со стороны руководителей органов прокуратуры.Совет магистратуры Франции созывается Председателем (Президентом Республики) или заместителем (министром юстиции), а фактически заседает еженедельно. Заседания проходят по палатами. Для наличия кворума на заседаниях палаты, кроме председателя, должны присутствовать не менее пяти ее членов. Решения принимаются большинством голосов.Похожие по полномочиям Высшего совета магистратуры Франции в отношении судей имеет Высший совет магистратуры Италии. Так, к его компетенции относится принятие решений по следующим вопросам:- Назначение на должности судей, перевод, повышения и другие мероприятия, связанные со статусом магистратов;- Назначение и отзыв почетных вице-преторов, мировых судей и заместителей судей, а также членов специализированных отделений, не являющихся магистратами;- Наложение дисциплинарных санкций на магистратов (дисциплинарное производство возбуждается по требованию министра юстиции или Генерального прокурора при Верховном Кассационном суде);- Готовит представление за выдающиеся достижения профессоров и адвокатов назначения кассационными магистратами;

- Выделения компенсаций и субсидий действующим судьям или их семьям [3, с. 327-328].Совет магистратуры Италии может вносить министру юстиции предложения по изменениям судебных округов и по всем вопросам, касающимся организации и функционирования служб, связанных с отправлением правосудия. Она представляет предложения министру юстиции относительно законопроектов о судоустройстве, управление в области юстиции и с другими связанными со сферой деятельности Совета магистратуры.Высший совет магистратуры Италии также решает вопрос назначения на руководящие судебные должности, кроме должностей в претуры, по предложению комиссии, состоящей из трех членов Совета - двух из числа магистратов и одного - из числа избранных Парламентом. Назначение согласуется с министром юстиции.Согласно закону о судоустройстве через созданные комиссии Совет магистратуры Италии осуществляет прием в магистратуру, повышает в должности, проводит экзамены на должность судейского помощника по результатам трех письменных и восьми устных экзаменов. К конкурсу допускаются лица не моложе двадцати одного и не старше тридцати лет, имеющие высшее юридическое образование. Если Высший совет магистратуры Италии считает, что лицо не отвечает требованиям высокой нравственности и безупречного поведения, то это лицо не допускается к конкурсу и не может оспаривать такое решение. Комиссии по проведению вступительного конкурса, конкурса на продвижение по службе, а также комиссия по проведению экзамена на должность судейского помощника составляют по окончании работы списки лиц, прошедших по конкурсу. Списки публикуются в Официальном бюллетене министерства юстиции. При рассмотрении итогов работы комиссий и возможных жалоб со стороны министра юстиции или других заинтересованных лиц, поданных в Раду магистратуры в течение тридцатидневного срока со дня опубликования списков, Совет утверждает эти списки или вносит в них изменения.

Опыт работы Высшего совета магистратуры Италии при рассмотрении кандидатов на должности судей может быть полезным для деятельности Высшего совета юстиции Украины, поскольку этот процесс в Италии, во-первых, имеет публичный характер, во-вторых, Совет магистратуры Италии самостоятельно решает вопросы приема документов, повышения судьи в должности и т.д. и, в-третьих, кандидатура на должность судьи выбирается по результатам конкурса при Высшем совете магистратуры.
Решение Совета магистратуры Италии принимаются в присутствии не менее четырнадцати судей и семи членов, избираемых парламентом. Решения принимаются большинством голосов, а в случае равенства голосов решает голос Председателя.
Дисциплинарное производство в отношении судей осуществляет дисциплинарное отделение Совета, в состав которого входят пятнадцать членов: заместитель Председателя Совета, председательствующий в отделении, пять кассационных магистратов, два из которых должны занимать административные должности в судах, три апелляционные магистраты, три магистраты трибунала и три члена, избранные парламентом. Дисциплинарное отделение принимает решение в составе девяти членов.
Итак, Высший совет магистратуры Италии как и Высший совет магистратуры Франции в отличие от Высшего совета юстиции Украины имеет право осуществлять дисциплинарное производство относительно судей и магистратов местного уровня.
Министр юстиции Италии также принимает участие в заседаниях Совета магистратуры. По просьбе Председателя или по собственной инициативе министр может выступать на ее заседании с сообщениями или разъяснениями. Однако он не может присутствовать на заседании Совета магистратуры Италии во время дебатов. Решение Высшего совета магистратуры Италии относительно магистратов оформляются декретом Президента Республики по контрассигнацией Министра. В случаях, предусмотренных законом, решение также могут оформляться декретом министра юстиции.
Изложенное свидетельствует о высоком уровне сотрудничества и взаимозависимости Высшего совета магистратуры Италии как органа управления формированием судебной системы и органами исполнительной ветви власти Италии.

Значительно больше полномочий по формированию судейского корпуса и судебной системы в Испании имеет Генеральный Совет судебной власти Испании. К компетенции которого относится:
- Внесение предложения о назначении на пост Председателя Верховного суда;
- Внесение предложений о назначении членов Конституционного суда;
- Выражение позиции Королю и Правительства о назначении Генерального Прокурора Государства;
- Подбор и замещение на должности, повышения в должности, регулирования административного статуса и дисциплинарного режима судей и членов судов;
- Назначение судей и представления в королевском кабинете председателей и членов судов;
- Подбор и замещения в должности, повышение в должности, регулирования административного статуса и дисциплинарного режима секретарей судов и трибуналов;
- Инспектирование судов и трибуналов;
- Разработка и принятие предварительного проекта бюджета Генерального Совета.
- Разработка системы подбора на должности, подготовка служащих и повышение их квалификации, включая одобрение программы назначения в суды вспомогательного персонала и сотрудников судебной администрации [4, с. 423-424].
Генеральный Совет имеет полномочия выступать с инициативой, предложением или докладом по следующим вопросам:
- Определение границ судебных округов и внесение в них изменений, не нарушая компетенции региональных автономных объединений, определенных в статье 152 Конституции Испании, а в некоторых случаях и соответствующими уставами;
- Установление штатного расписания судей, членов судов и секретарей и внесение в него изменений;
- Установление порядка оплаты труда судей, членов судов и секретарей;
- Установление порядка оплаты и штатное расписание обслуживающего персонала судебной администрации;
- Подготовка проектов законов и распоряжений общего порядка в пенитенциарной системе [4, с. 424].

Широкий круг полномочий Генерального Совета свидетельствует, что этот орган является высшим органом управления судебной системой Испании. Данный вывод подтверждается и полномочиями Генерального Совета относительно применения к судьям мер дисциплинарной ответственности. Так, Генеральный Совет может применять к судьям следующие дисциплинарные санкции: предупреждение, штраф; перевод на другое место работы; приостановлении полномочий на 3 года; освобождение от должности.
При этом по статистике, к основным нарушениям в деятельности судей относится: 1) нарушение сроков рассмотрения дел, волокита, 2) деятельность, не совместимая с судейской должности (преподавание без соответствующего разрешения, коммерческая деятельность, политическая деятельность, принадлежность к политической партии и прочее) , 3) разглашение конфиденциальной информации, 4) отсутствие без уважительных причин в судебных заседаниях и т.д. *.
Обсуждение в органах Генерального Совета не подлежат оглашению, обязывающее участников заседаний хранить тайну. Решение Совета документально оформляются генеральным секретарем и подписываются председательствующим на заседании. Решения комиссии принимаются большинством голосов в конфиденциальном порядке. Решения коллегиальных органов Совета принимаются большинством голосов членов. Председательствующий в случае равенства голосов имеет право решающего голоса. Решение Генерального Совета о назначении председателей и членов судей принимаются в королевском кабинете, подписываются Королем и скрепляются подписью Министра юстиции. Назначение судей осуществляется Советом и оформляется королевскому приказу. Судей Генеральный Совет назначает своим постановлением. Все решения публикуются в Официальном бюллетене государства или в Сборнике судебной практики Верховного трибунала. Другие решения извещаются лицам и органам, которые должны выполнять их, а также обнародуются, если решение об этом примет Совет. Акты Генерального Совета оформляются в соответствии с Законом об административном процессе.

Акты органов, входящих в состав Совета, исполняются немедленно, однако могут быть обжалованы. Решение о наложении дисциплинарных взысканий выполняются после их подписи. При этом может иметь место временное отстранение от должности судьи, члена суда или секретаря. Акты комиссий Генерального Совета судебной власти, которые не являются решениями могут быть обжалованы в Пленума Совета. Акты и распоряжения, принятые Пленумом и дисциплинарной комиссией, не могут быть обжалованы в вышестоящую инстанцию, но могут быть опротестованы в порядке административного спора в соответствии с Законом, регулирующим указанную юрисдикцию. Полномочия по рассмотрению этих протестов принадлежит Пленума Верховного Суда.Порядок оформления решений Генерального Совета в порядке административного процесса, обеспечение их выполнения как решений органа государственной власти, а также особый порядок обжалования этих решений относит вопросы регулирования деятельности этого органа управления формированием судейского корпуса к сфере административного права Испании.Генеральный Совет судебной власти является наиболее влиятельным, независимым, завершенным по своим полномочиям и структурой государственным органом среди подобных органов других стран, осуществляющих управление формированием судейского корпуса. Поэтому статус, структура и опыт работы этого органа имеет важное теоретическое и практическое значение для анализа статуса и деятельности Высшего совета юстиции Украины и перспектив ее развития в будущем.Таким образом, анализ функций и направлений деятельности Высших советов магистратуры Франции, Италии, Генерального Совета судебной власти Испании позволяет сделать следующие выводы. Все эти органы управления судейским корпусом является, прежде всего, высшими органами судейского сообщества (иногда выполняют также функции Совета судей страны), поскольку основную политику их деятельности обычно определяют судьи, которые составляют большинство от полного состава советов. Как пишет А.Б. Амбросимова, судебные советы имеют не только полномочия по рассмотрению и отбора кандидатур на должность судей, они выполняют значительную роль в руководстве судебной системой, осуществляя рассмотрение заявлений о перемещении судей, их продвижению по службе, устанавливая общее количество судей в судах различного вида и уровня, предоставляют заключения по вопросам, связанным с судебной этикой и дисциплинарной ответственностью, рассматривают вопрос образования судей и работы академий правосудия и других подобных учреждений [5, с. 58].

Высший совет магистратуры Франции прежде всего является совещательных органом при Президенте страны по формированию судейского корпуса и контрольным органом в системе управления судейским корпусом. Высший совет магистратуры Италии является самостоятельным органом управления судейским корпусом за порядком формирования приближенным к парламенту, а по особенностям деятельности - к президенту страны. Влияние исполнительной власти на деятельность советов обусловливается значительными полномочиями президента и министра юстиции в сфере формирования судейского корпуса и привлечения судей к ответственности. Совет магистратуры Франции фактически реализует президентскую, а Совет магистратуры Италии воплощает парламентско-президентскую политику во взаимоотношениях с судебной властью, однако это не сужает их значение и самостоятельность в решении вопросов в пределах своей компетенции.

Теоретик административного права П. Сандевуар относит Высший совет магистратуры Франции в систему самостоятельных государственных органов, выполняющих дисциплинарные полномочия [6, с. 261], а Т.В. Апарова - в высшие совещательных органов по отбору и назначению судей [7, с. 260-262]. В.И. Шишкин - как конституционный орган, которому поручено функции управленческого характера относительно корпуса магистратов [1, с. 156]. А.Б. Зеленцов относит Раду магистратуры Франции в органы административной юстиции, а именно к специализированным административных трибуналов, которые имеют узкую компетенцию, ограниченную определенной сферой административной деятельности и отмечает, что «Высший совет магистратуры является дисциплинарным трибуналом для всех чиновников судебного ведомства» [8; с В.В. Маклаков определяет Высший совет магистратуры Италии как орган, который возглавляет магистратуру [9, с. 323]. В.И. Шишкин - как конституционный орган судебной власти, который играет важную роль в организации деятельности и функционирования системы судов обычной юрисдикции [1, с. 263].

Нельзя полностью согласиться со всеми позициями ученых, поскольку Совета магистратур Франции и Италии, прежде всего, являются автономными административными органами со специальными полномочиями в системе органов государственной власти, осуществляющих управление в судебной системе путем участия в формировании судейского корпуса и контроля за соответствием поведения судьи требованиям национального законодательства.Генеральный Совет судебной власти Испании является государственным органом, который формирует судейский корпус, суды Испании и управляет судебной системой. Хотя некоторые акты Совета формально и оформляются решениями Короля, Совет является внутренним органом судейского сообщества, который осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в отношении судей и судов. Генеральный Совет самостоятельно решает вопросы назначения судей, перемещение, квалификационной аттестации, дисциплинарной ответственности и освобождения судей от должности. На Генеральную Раду возложено решение всех вопросах деятельности судей начиная от кадрового и материально обеспечение судов и судей, заканчивая вопросами карьеры и привлечения судей к ответственности, то есть Генеральный Совет решает все вопросы деятельности судей как особой категории государственных служащих (работников публичной службы), кроме решение вопросов правосудия. Особый статус этого органа подчеркивает также право избирать Председателя Верховного Суда Испании, который одновременно является Председателем Совета.Как отмечает В.И. Шишкин, в соответствии с возложенными полномочиями Генеральный Совет не имеет права юрисдикции, но является органом, который осуществляет надзор за отправлением правосудия. По сфере своей деятельности и организационной структурой Совет подобна органов Верховного Суда, осуществляющие административный надзор. По отношению к судебной власти Совет является высшим из подразделений административного надзора [1, с. 219].
Благодаря функционированию Генерального Совета в судебной системе Испании существует жесткая система контроля и надзора за действиями судей, не связанная с вмешательством в осуществление правосудия. Такая внутренняя административная система управления судейским корпусом более характерна для исполнительной власти. Даже акты Генерального Совета оформляются в соответствии с нормами административного процесса. Поэтому В.В. Маклаков характеризует Генеральную Раду судебной власти как руководящий орган судебно-прокурорской сообщества [10, с. 241]. Эффективность такой системы управления характеризует статистика деятельности Генерального Совета судебной власти. Так, в среднем за год Генеральным Советом назначается примерно 220 судей. К дисциплинарной ответственности за 2004 год было привлечено 100 судей *.
Относительно других стран, то соответствующие органы в них имеют схожий статус, порядок формирования, компетенцию с учетом особенностей государственного устройства. К таким органам судейского сообщества зарубежных стран относятся: в Болгарии - Высший судебный совет, в Португалии - Высший совет магистратуры, в Польше - Всепольское Судебная Совет, в Аргентине - Совет Юстиции, в Венгрии - Национальный совет юстиции подобное.
Для системного исследования вопросы организации и функционирования высших советов юстиции в зарубежных странах целесообразно использовать практику организации и функционирования органов управления формированием судейского корпуса в зарубежных странах, где отсутствует соответствующий конституционный (специальный) орган. Так, в Англии судьи формально назначаются королевой по совету премьер-министра, который к тому консультируется с лордом-канцлером. Лорд-канцлер вносит предложение о назначении лица на должность судьи по представлению местных комиссий. Считается, что для этой должности наиболее подходящие лица, профессионально выполняют свои обязанности в местной администрации, профсоюзах, различных общественных объединениях, организованных по профессиональному признаку, или те, кто так или иначе проявляет интерес к общественной деятельности. Партийно-политические понимание также играют значительную роль при выборе судей. Хотя, как отмечает К. Цвайгерт и Х. Кетц следует признать, что политические понимания при назначении на должность судьи особенно Высокого суда за последние 50 лет не играли почти никакой роли. В узком кругу барристеров, где все знают друг друга, быстро создается общее мнение о том, кто из коллег достоин самого высокого уважения в профессии. И лорд-канцлер заслужил бы публичный упрек или, хуже того, подвергся бы публичному осмеянию, если бы захотел выбрать кандидатом в судьи баристера не по профессиональным качествам, а исходя из политических страстей [11, с. 310].

Судьи из судов графств избираются из числа барристеров и назначаются королевой по представлению лорда-канцлера. Судьи Высокого суда избираются лордом-канцлером среди барристеров с десятилетним стажем работы и по его представлению назначаются королевой. Одновременно с этим им присваивается дворянское звание. При этом Барристер должен достичь значительного успеха на своем поприще и иметь авторитет среди коллег по профессии, поэтому в Англии практически отсутствуют так называемые «карьерные судьи». Барристеры могут быть избраны в судьи только по достижении 40 лет, а в большинстве случаев - даже после 50 лет.Таким образом, Лорд-канцлер фактически единственное лицо, которое решает организационные вопросы назначения судей на должности, а также в пределах своей компетенции самостоятельно выбирает подходящих для этой должности человек. После назначения судьи пользуются большей степенью независимости. Согласно доныне действующего формулировка закона о престолонаследии 1701 года, судья сохраняет свою должность «до тех пор, пока его поведение не вызывает нареканий, при условии, однако, не будет отстранен от должности Его Королевским Величеством обеими палатами парламента». Но с 1701 года еще ни один английский судья не был отстранен от должности. И поэтому никто в Англии точно не знает, какие должны быть детали этой процедуры [11, с. 311].

В 2003 году кабинет лейбористов во главе с Тони Блэром внес предложение, которое касалось изменения порядка назначения на судебные должности. По мнению кабинета, существующий порядок является недемократическим, поскольку ставит судебную власть в зависимость от власти исполнительной. Было предложено создание независимой Комиссии по судейских назначений с правом окончательной рекомендации монарху о назначении лица на должность судьи, то есть рекомендации, которая будет вноситься без участия органа исполнительной власти [12]. 13 октября 2006 по информации агентства Кеикегз Премьер-министр Великобритании Тони Блэр сделал значительные перестановки в своем кабинете. Прежде всего, он отменил должность лорд-канцлера, который существовал с 605 года, а также объявил о планах по ликвидации должностей судебных лордов (девять лордов-судей, заседающих в верхней палате британского парламента и выполняют роль высшего апелляционного суда). Их полномочия, как информирует Кешегз будут переданы новому органу - Министерству конституционных дел, что также будет создано в ближайшее время. Некоторые полномочия канцлера будут переданы специальной независимой комиссии-частности, она будет избирать судей [13]. На сегодня судей в Великобритании назначает Королева по представлению Комиссии по судейского назначения.
Таким образом, система управления формированием судебных органов Англии начинает приближаться к таким системам в других странах Европы и необходимости создания отдельного специализированного органа управления формированием судейского корпуса.
В России вопросы управления формированием судейского корпуса отнесены к компетенции Президента Российской Федерации, Совета Федераций, квалификационных коллегий судей разного уровня. Согласно статье 83 Конституции РФ Президент вносит в Совет Федераций представление о назначении кандидата на должность судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного суда РФ и назначает на должность судей других федеральных судов [14].
Институт Президента в РФ - активный субъект государственного управления формированием судейского корпуса и имеет достаточно внушительные полномочия. В связи с чем Президент РФ в 1994 году установил порядок предварительного рассмотрения представлений о назначении кандидатов на должности судей федеральных судов в Администрации Президента РФ и отнес эти функции в Комиссию по кадровой политике при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов. Указом Президента РФ от 4 октября 2001 года Комиссия была преобразована в Комиссию при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов (далее как «Комиссия») [15].

На статусе этой Комиссии необходимо остановиться более подробно, поскольку она фактически выполняет полномочия, определенным образом характерны для советов юстиции и советов магистратур в других странах.Согласно указанного положения Комиссия - постоянно действующий, консультативный государственный орган при Президенте РФ (при органе исполнительной власти), который обеспечивает реализацию конституционных полномочий Президента по назначению судей федеральных судов, то есть реализацию учредительной функции Президента. В состав Комиссии входят руководство Верховного и Высшего Арбитражного судов, председатель Совета судей России, руководство Администрации Президента РФ, начальник Управления Президента РФ по вопросам помилования, представители юридической общественности - ректор Московской государственной юридической академии, профессора московских вузов и Российской академии наук. Основными функциями Комиссии являются рассмотрение внесенных в установленном порядке и с учетом мнения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах материалов по кандидатурам на должности судей и подготовка по указанным материалам предложений Президенту РФ, а также участие в подготовке проектов федеральных законов, внесенных в Государственную Думу, по отбора кандидатов на должности судей федеральных судов. Особое внимание члены Комиссии уделяют рассмотрению кандидатур на должности высших судов и руководителей судов всех уровней с приглашением их на заседание. Также с приглашением кандидата рассматриваются спорные материалы есть в случае, когда существует разная позиция квалификационной коллегии судей и председателя соответствующего суда или есть определенные сложности другого характера, а также материалы по жалобам на его действия. Решения Комиссии носят рекомендательный характер, Президент может не согласиться с решением Комиссии и поддержать, например, отдельную позицию члена Комиссии. Рекомендательный характер решений Комиссии был подтвержден Конституционным судом РФ в постановлении от 2 октября 2000 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Л.М. Осипкинои [16].

Однако все же необходимо учитывать, что Президент РФ при назначении лица на должность выбирает ее из числа кандидатов, получивших в большинстве случаев согласования судебной власти [17, с. 338]. Позицию судебной власти в отношении определенной кандидатуры на должность судьи не может быть преодолено федеральными органами власти. Такой порядок формирования судейского корпуса, вместе с существующим механизмом решения вопросов об отставке судей, который реализуется практически самой судебной властью *, вряд ли может быть признан отвечающим принципу объективной беспристрастности [17, с. 340]. Внутренняя корпоративная зависимость судьи находит концентрированное выражение в полномочиях председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ [18, с. 74].Большинство современных российских ученых, исследующих вопросы судебной реформы, давно выступают за создание в России органа, подобного высших советов магистратуры - Высший совет судебной власти России. Даже был зарегистрирован соответствующий законопроект. Как считают ученые, этот орган позволил бы законодательной, исполнительной власти и институтам гражданского общества принимать более активное участие в формировании судейского корпуса страны. Одновременно необходимо было бы сформировать и «правило квот», а именно: количество судей, которые назначаются по «инициативе» судебной, законодательной, исполнительной ветвей властей, должно быть сбалансированным, при этом каждый из трех актеров не сцене «разделения властей» мог бы воспользоваться и предложениями, которые исходят от гражданского общества [17, с. 342].

Итак, во многих демократических странах или существует специальный, автономный, публичный (административный) орган государственной власти, к компетенции которого относится решение вопросов государственного управления формированием судейского корпуса в стране, или практика реализации государственного управления в этой сфере объективно требует создания такого органа или отделения (автономии) его от исполнительной или законодательной власти.

Вопрос статуса, структуры, деятельности таких органов относится к сфере конституционного или административного права. К ведению конституционного права - поскольку общий статус этих органов определяется конституциями стран, в административном права - поскольку предметом данной отрасли права является деятельность публичных администраций, административная юрисдикция, т.е. деятельность которой, как правило, осуществляют указанные совета [19, с. 437]. Например, в Болгарии статус Высшего судебного совета регулируются практически исключительно нормами административного права, поскольку она является органом контроля за осуществлением законности в государственном управлении. Высший судебный совет назначает, повышает, понижает, перемещает и освобождает от должностей судей, прокуроров и следователей, предлагает кандидатуры председателя Верховного кассационного суда, председателя Верховного административного суда и Главного прокурора Президенту для назначения [8; 176].Таким образом, анализ зарубежного опыта организационно-правовой деятельности высших советов юстиции свидетельствует, что при образовании в Украине Высшего совета юстиции за основу был взят прототип Высших советов магистратуры Франции, Италии и Генерального Совета судебной власти Испании. На это прямо указывает статус, структура полномочия и сфера деятельности Высшего совета юстиции Украины. Однако существенная разница в правовом статусе Высшего совета юстиции Украины в том, что Совет юстиции не принадлежит ни к одному органу государственной власти, одновременно как Высший совет магистратуры Франции - это прежде автономный орган при Президенте Республики, Высший совет магистратуры Италии и Генеральный Совет судебной власти Испании - входят в судебную систему. Значительное влияние на деятельность советов имеют парламенты этих страны. Полномочия Высшего совета юстиции рядом, в частности, с  полномочиями Высший совет магистратуры Италии и Генерального совета судебной власти Испании существенно ограничены: Высший совет юстиции не принимает окончательных решений о назначении судей на должности (кроме назначения на административные должности), перевод судей в другие суды, увольнения судей; Высший совет юстиции не может рассматривать и принимать решения о применении к судьям местных и апелляционных судов мер дисциплинарного воздействия.

Высшие совета магистратуры Франции, Италии и Генеральный Совет судебной власти Испании, как и Высший совет юстиции Украины, являются высшими государственными органами управления формированием судейского корпуса в своих странах. Деятельность Совета магистратуры Франции и Генерального Совета судебной власти Испании, административное право, их решения принимаются в соответствии с административно-процедурных норм, а обжалованы они могут быть по административно-процессуальными нормами. Эти органы не осуществляют правосудие, а их контрольная деятельность имеет целью проверку профессионального уровня кандидатов на должность судей, их нравственных и этических качеств, а также проверку действий судей как во время судебных заседаний, так и в повседневной жизни.

«Вестник Высшего совета юстиции», № 4, 2010