Истоки создания Высшего совета юстиции

16 июля 1990 Верховная Рада Украины приняла Декларацию о Государственном суверенитете Украины , которая провозгласила полновластия и самостоятельности Украинской ССР в решении любых вопросов своей государственной жизни, а также принцип осуществления государственной власти относительно распределения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви .
После принятия Акта провозглашения независимости Украины был принят ряд изменений в Конституцию УССР, Закона Украины «О статусе судей» и других законодательных актов Украины, которые показали насущную необходимость проведения судебно-правовой реформы в Украине.
Ведь в Украине произошли кардинальные социально-экономические и политические изменения. Старая судебная система, которая фактически подвластна партийным органам, не соответствовала этим изменениям. К тому времени судебная система переживала глубокий кризис, была коррумпированной. Сформирована еще в советское время партийной системе, она не могла быть независимой, а значит и непредвзятой.

Политики и власть понимали, что исправить положение можно только путем кардинальной реформы, которая бы изменила принципы построения судебной системы, путем формирования нового высокопрофессионального судебного корпуса, способного осуществлять правосудие на европейском уровне. Исходя из этих посылок Верховная Рада Украины 28 апреля 1992 утвердил Концепцию судебно-правовой реформы в Украине. Концепция наметила основные принципы реформы и этапы ее проведения.
На первом этапе судебно-правовой реформы в первой половине 90-х годов вносились некоторые изменения в Законы Украины «О судоустройстве», «О статусе судей» и других, принят ряд новых законов относительно органов судейского самоуправления, квалификационных комиссий и др.
Основным позитивным поворотом в осуществлении судебно-правовой реформы стало принятие 28 июня 1996 Конституции Украины. Новый Основной Закон закрепил правовые основы создания в Украине новой судебной системы в соответствии с требованиями времени и изменений, произошедших в обществе.
Новая Конституция Украины определила систему судов государства, основные принципы судопроизводства, требования к профессиональному судье и главное - законодательно закрепила гарантии независимости и неприкосновенности судей.

Конституцией Украины было предусмотрено и создание Высшего совета юстиции, к ведению которого относится:
1) внесение представления о назначении судей на должности или об освобождении их от должностей;
2) принятие решения по нарушениям судьями и прокурорами требований относительно несовместимости;
3) осуществление дисциплинарного производства относительно судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов и рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров.
Конституция также определила состав Высшего совета юстиции, который состоит из двадцати членов, и принципы ее формирования. Согласно Основному Закону Верховная Рада Украины, Президент Украины, съезд судей Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений назначают в Высший совет юстиции по три члена, а всеукраинская конференция работников прокуратуры - двух членов Высшего совета юстиции. В состав Высшего совета юстиции входят по должности Председатель Верховного Суда Украины, Министр юстиции Украины, Генеральный прокурор Украины.
Необходимо отметить, что принятию статьи 131 Конституции Украины предшествовали серьезные дискуссии на заседаниях Временной специальной комиссии, собственно сопровождались острой политической борьбой как и весь процесс создания нового Основного Закона Украины. В юридической общественности были как сторонники, так и противники создания в Украине Высшего совета юстиции. И все же украинский политикум пришел к выводу, что такой орган в Украине нужен.
15 января 1998 был принят Закон Украины «О Высшем совете юстиции», который вступил в силу после его опубликования в газете «Голос Украины» 17 февраля 1998.
Сразу же была развернута работа по формированию Высшего совета юстиции. Уже 7 марта 1998 Президент Украины назначил членами Высшего совета юстиции Варфоломеева Т.В., Евдокимова В.А. и Полтавца Ю.П.
В день подписания Указа Президент Украины пригласил этих членов Высшего совета юстиции на встрече и в беседе высказал свое видение процесса судебно-правовой реформы, а также роли ВСЮ в этом процессе.
Кроме того, Президент Украины предложил назначенным им членам Высшего совета юстиции принять участие в работе по формированию Совета для ускорения процесса ее образования.
При непосредственном участии этих членов Совета было организовано проведение Съезда адвокатов Украины (15 марта 1998), Всеукраинской конференции работников прокуратуры (20 марта 1998) и Съезда представителей высших учебных заведений и научных учреждений (21 марта 1998), которыми был назначен членами Высшего совета юстиции в соответствии Президента Союза адвокатов Украины Медведчука В.В., вице-президентов этого Союза Изовитова Л.П. и Нечипоренко А.Л., прокуроров Киевской области Христенко А.А. и Автономной Республики Крым Шубу В.В., доктора юридических наук, народного депутата Украины Кивалова С.В., декана юридического факультета Львовского государственного университета имени Ивана Франко Нора В.Т., ректор Национальной юридической академии имени Ярослава Мудрого, профессора Таций В.Я.
Еще раньше, 20 сентября 1996, III внеочередной Съезд судей Украины назначил членами Высшего совета юстиции судья Киевского областного суда Борисенко А.Н., судью Верховного Суда Украины Бутенко В.М., народного депутата Украины, бывшего судью Шишкина В.И. .
На пленарном заседании Верховной Рады Украины 24 марта 1998 члены Высшего совета юстиции, а также Председатель Верховного Суда Украины Бойко В.Ф., Министр юстиции Украины Станик С.Р., вошедших в состав Высшего совета юстиции по должности, приняли присягу.
Таким образом, Высший совет юстиции насчитывала 16 из 20 членов, предусмотренных Конституцией Украины.
К тому времени в составе Совета не было Генерального прокурора Украины, но уже 19 ноября 1998 после принятия присяги принял полномочия член ВСЮ по должности Потебенько М.А., который накануне возглавил Генеральную прокуратуру Украины.
В составе Совета не было и трех представителей от Верховной Рады Украины. Очень тяжело и сложно шел процесс назначения членов ВСЮ. Несколько попыток их назначения не дали положительного результата. И только через год после начала работы Рады, 9 апреля 1999, парламент назначил членом ВСЮ Селиванова А.А., а впоследствии, 18 мая 2000, были назначены - Мельник
М.И. и Онопенко В.В.
Соответствии с требованиями ст. 16 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» Рада была легитимной, поскольку ее состав насчитывал более трех четвертых от конституционного.
Первое заседание Высшего совета юстиции состоялось 31 марта 1998. На этом заседании был избран руководящий состав Совета. Председателем Высшего совета юстиции был единогласно избран Евдокимова В.А., а его заместителем Бутенко В.М. Секретарями секций выбрали Борисенко В.М. и Полтавца Ю.П.
В тот же день Президент Украины Кучма Л.Д. встретился с членами вновь конституционного органа. Во время встречи были обсуждены вопросы организации работы Высшего совета юстиции по формированию высокопрофессионального судейского корпуса.

Сразу же перед Советом встала важная проблема по созданию секретариата, который должен был осуществлять организационное, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Совета, провести набор кадров на должности работников секретариата. Мы еще не знали объема работы, который предстоит выполнить, но понимали, что в секретариате должны работать опытные специалисты из числа бывших судей, прокуроров, работников органов юстиции.
На втором заседании Совета, в июне 1998 года, руководителем секретариата была утверждена Шинкаря А.И., который имел значительный опыт работы на должностях судьи и в органах государственной власти. В этот же день были рассмотрены проекты Положения о секретариате, его структуру и штат, утвержден конкурсную комиссию для работников на государственную службу в секретариате ВСЮ.
Было также создана Комиссия по разработке Регламента Высшего совета юстиции, которую возглавил заместитель Председателя Совета Бутенко В.
В это же время был решен ряд вопросов относительно финансирования Рады, отнесение должностей государственных служащих к определенным категориям.
Кабинет Министров Украины 27 июня 1998 принял Постановление № 960, которым установил условия оплаты труда работников Высшего совета юстиции, материально-бытового, медицинского обеспечения и др.
После этого началось комплектование секретариата Высшего совета юстиции.
На должности государственных служащих секретариата был принят ряд опытных работников, которые имели значительный опыт работы в судебно-прокурорских органах. Это Александров А.В., Бубырь В.В., Пинчук А.В., Белоусенко В.Г., Шевчук М.Ю. и др., которые сразу же включились в работу. Уже в июле 1998 года Высший совет юстиции смогла рассмотреть вопросы, отнесенные Конституцией Украины к ее полномочиям.
Надо заметить, что в самом начале работы Совет столкнулась с рядом проблем, связанных с несовершенством Закона Украины «О Высшем совете юстиции». Прежде всего в законе не было четко определена процедура рассмотрения вопросов об увольнении судей с должностей за нарушение присяги и рассмотрения жалоб на решения о привлечении к ответственности судей и прокуроров. Возникли вопросы относительно субъектов обращения относительно представления об увольнении судей и многие другие.
При таких обстоятельствах нужно было форсировать принятие Регламента Высшего совета юстиции. В разработке проекта Регламента, кроме членов Высшего совета юстиции, приняли участие ведущие ученые Национальной юридической академии имени Ярослава Мудрого, Одесской национальной юридической академии, Львовского государственного университета им. Ивана Франко и др. В декабре 1998 года проект Регламента были рассмотрены на заседании Совета и принят в первом чтении.
Несмотря на то, что создание и становление Высшего совета юстиции воспринималось в стране как положительное явление, в органах судебной власти ее деятельность сначала встретила сопротивление.
Пленум Верховного Суда Украины 1998 года принял решение о внесении конституционного представления в Конституционный Суд Украины о признании некоторых положений Закона Украины «О Высшем совете юстиции» такими, которые не отвечают Конституции Украины. Эти положения касались статуса Высшего совета юстиции, полномочия относительно назначения судей на должности и увольнение с должностей, а также дисциплинарной ответственности судей и прокуроров. Субъект права на конституционное представление отмечал, что закон, вместо закрепления гарантий независимости судей, делает вмешательство в судебную деятельность, а также влияние на судей при осуществлении правосудия. Таким образом, закон якобы безосновательно расширил конституционные полномочия Высшего совета юстиции. Кроме того, в конституционном представлении было высказано мнение Верховного Суда Украины, что часть 4 статьи 1 закона о том, что Высший совет юстиции является юридическим лицом и положения статьи 48 «Аппарат Высшего совета юстиции» не соответствуют положениям статьи 131 Конституции Украины. Ставились под сомнение и некоторые другие положения Закона. Кстати, конституционное представление Верховного Суда Украины поддержала также Генеральная прокуратура Украины.
Конституционный Суд Украины рассмотрел на пленарном заседании конституционное представление Верховного Суда Украины и принял решение № 9-рп/2002от, которым признал соответствующими Конституции Украины положения части 2 статьи 1, по которому Высший совет юстиции является органом, ответственным за принятие «в пределах своей компетенции» решений об ответственности прокуроров, положение части 4 статьи 1, согласно которому Высший совет юстиции является юридическим лицом, положения статьи 48 «Аппарат Высшего совета юстиции» и ряд других статей, по которым шел спор.

В то же время Конституционный Суд Украины признал не соответствующими Конституции Украины положения пунктов 1, 2 части первой статьи 30, по которым в Высший совет юстиции с предложением о принятии представления об увольнении судьи с должности могут обратиться:
1) народный депутат Украины;
2) Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека;
и положений статьи 38, по которым основаниями для открытия дисциплинарного производства является представление народного депутата Украины и Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.
Высший совет юстиции при рассмотрении конституционного представления представили Евдокимов В.А., Председатель ВСЮ, Полтавец Ю.П., член ВСЮ, секретарь секции, Грищенко И.Ю., заведующий отделом правового обеспечения Рады.
Необходимо заметить, что упомянутое решение Конституционного Суда Украины сняло ряд вопросов в становлении и деятельности Высшего совета юстиции.
И за отсутствия собственного опыта работы члены ВСЮ чувствовали необходимость использования опыта аналогичных органов в других странах. Поэтому в начале становления ВСЮ крайне важным был обмен опытом с коллегами из других стран, где существуют подобные органы. По приглашению Краевого совета судопроизводства Республики Польша 28-30 сентября 1998 года состоялся визит в Варшаву Председателя Высшего совета юстиции Евдокимова В.А. и члена Совета, секретаря секции Полтавца Ю.П. В этой стране делегация имела возможность ознакомиться с опытом работы по подбору, назначение кандидатов на должности судей, карьеры судей и привлечения их к ответственности.
По приглашению Президента Республики Польша Александра Квасьневского украинских
делегация приняла участие в торжествах по случаю принятия присяги назначенными судьями, которым Президент вручил
удостоверения и нагрудные знаки.
Для нас это мероприятие было чрезвычайно важным. К тому времени украинская судьи не принимали присяги в торжественной обстановке, а формально подписывали тексты присяги судьи в областных
управлениях юстиции. Имели место и
неединичные случаи, когда назначенные судьи присягу вообще не составляли. Это было нарушением закона. Действующий на тот момент Закон Украины «О статусе судей» предусматривал, что впервые избран судья в торжественной обстановке присягу перед органом, который его избрал.

Вскоре Высший совет юстиции обратился к Президенту Украины с предложением о введении принятия присяги назначенными судьями в торжественной обстановке перед Президентом Украины. Президент Украины издал соответствующий Указ, которым был установлен порядок принятия судьями присяги. Эти инициативы имели веские правовые последствия. Ведь к полномочиям Высшего совета юстиции относится увольнении судьи с должности за особых обстоятельств, в том числе и за нарушение присяги. Неприятие же судьей присяги осложняло процесс его увольнения с должности за нарушение присяги.

Поскольку Украина была принята в Совет Европы, в своей деятельности Высший совет юстиции должен был руководствоваться европейскими стандартами относительно отбора кандидатов на должности судей, дисциплинарной ответственности судей, соблюдения принципов и правил, регулирующих профессиональное поведение судей, в частности, вопросы этики, несовместимости поведения и беспристрастности .
Для более глубокого изучения европейских стандартов по инициативе Высшего совета юстиции в г. Киеве в рамках Совместной программы Еврокомиссии и Совета Европы в 1999 году состоялся международный семинар с повесткой дня «Деятельность ради развития и укрепления демократического деятельности».
Целью семинара было содействие проведению судебно-правовой реформы в Украине, дальнейшему становлению Высшего совета юстиции.
В работе семинара приняли участие члены Высших советов магистратуры Италии Маурицио Лауди, Португалии - Иллидо Сакаррао Мартин, член Генерального Совета Судебной Власти Испании Хосе Мария Маркес Юрадо и Первый Президент Апелляционного суда провинции АИХ Франции Жан-Пьер Печ, представители Совета Европы. С украинской стороны в работе семинара приняли участие почти все члены Высшего совета юстиции, руководящие работники Верховного Суда Украины, Министерства юстиции Украины, специалисты Секретариата Высшего совета юстиции.
По результатам обсуждения вопросов были предоставлены соответствующие рекомендации относительно деятельности Высшего совета юстиции.
В последующие годы продолжалось изучение европейского опыта работы Высших советов магистратуры по вопросам формирования высокопрофессионального судейского корпуса и укрепления сотрудничества с этими органами.
В 2000 году состоялись официальные визиты делегаций Высшего совета юстиции до Генерального Совета судебной власти Испании и Высшего совета магистратуры Португалии.
Во время визитов был решен вопрос подписания протоколов о сотрудничестве, о стажировке украинских судей за рубежом, о дальнейшем обмене опытом и многие другие.
Кстати, в Мадриде по инициативе украинской стороны был обсужден вопрос о проведении совместной консультативной встречи председателей советов магистратур (юстиции) Испании, Франции, Италии, Украины и других стран и о создании организационного комитета по проведению первого Конгресса Советов Магистратура (юстиции) стран Европы. Как результат, в 2004 году было создано Европейское объединение советов юстиции (ЕОРЮ), учредителями которого были Франция, Италия, Португалия, Польша и другие европейские страны. Целью деятельности этой организации является обмен опытом относительно устройства судебных систем и их функционирования, рассмотрения вопросов о независимости судебной власти, подготовки экспертиз, предложений и других вопросов. К сожалению, Высший совет юстиции еще не получила статуса члена ЕОРЮ.

Обсуждение в рамках сотрудничества с аналогичными зарубежными органами вопросов относительно принципов их деятельности, функций, а также совершенствование законодательства о статусе судей, принципов независимости, порядка отбора, назначения судей, их дисциплинарной ответственности и т.д. позволило Высшему совету юстиции активно участвовать в законотворческой деятельности при внесении изменений в Законы Украины «О судоустройстве», «О статусе судей», «О Высшем совете юстиции» и другие.
Первые шаги работы Высшего совета юстиции выявили серьезные недостатки в профессиональной пригодности отдельных кандидатов на должности судей, которые бы давали возможность внести представление Президенту Украины об их назначении на эти должности.
К сожалению, некоторые квалификационные комиссии судей недобросовестно относились к проведению квалификационных экзаменов кандидатов и предоставляли рекомендации о назначении на должности судей явно неподготовленных лиц, имевших низкую профессиональную подготовку.
Высший совет юстиции не могла согласиться с назначением таких кандидатов на должности судей. Мы исходили из того, что необходимость наличия прочных теоретических знаний составляет основу профессиональной деятельности судьи, которую должны характеризовать такие критерии, как профессиональная ориентация, профессиональное самоутверждение, профессиональное мастерство в сочетании с непредвзятостью и другими, необходимыми для судьи качествами.
Низкий уровень подготовленности отдельных кандидатов на должности судей, получивших рекомендации квалификационных комиссий судей, побудил Высший совет юстиции проводить с соискателями глубокие собеседования на заседаниях секции и Совета.
В процессе собеседований выяснялось, что некоторые кандидаты имели недостаточную правовую подготовку и не могли ответить на вопрос, непосредственно касались тем, подготовленных ими рефератов. Да и сами рефераты часто состояли из переписанных статей учебников, комментариев к кодексам и т.д.
Конечно, согласиться с назначением таких кандидатов на должности судей нельзя было.
Имели место случаи, когда квалификационные комиссии судей оказывали рекомендации лицам, которые не соответствовали требованиям статьи 127 Конституции Украины, то есть таким, что не имели необходимого стажа работы в области права, проживали в Украине меньше десяти лет и т.д.
Уже на первых своих заседаниях Высший совет юстиции принимала решение в отказе во внесении представления Президенту Украины о назначении таких кандидатов на должности судей.
Так, на заседании Высшего совета юстиции 29 октября 1998 было принято решение о внесении представления относительно назначения 7 кандидатов на должности судей, а 6 кандидатам было отказано во внесении представления за недостаточного стаж работы в отрасли права.
За период 1998-2000 годов Высший совет юстиции принял решение об отказе во внесении представления о назначении на должности судей 84 кандидатам.

Подавляющему большинству было отказано за низкого уровня профессиональных знаний.
Конечно, такая практика работы вызвала недовольство некоторых представителей судебной власти, которые в своих высказываниях в СМИ, на совещаниях, конференциях пытались сформировать ложную общественное мнение о деятельности Высшего совета юстиции вообще или о превышении им своих полномочий.
Несмотря на то Высший совет юстиции стал непоколебимым в деле обеспечения отбора кандидатов на должности судей на качественно новом уровне, учитывая тот факт, что должности судей должны занимать правоведы новой генерации, с высокой профессиональной подготовкой и необходимыми нравственными качествами.
Для исправления ситуации Высший совет юстиции употребляла определенные меры. Так, на заседании ВСЮ 29 ноября 1999 был утвержден методические рекомендации по юридическим дисциплинам для подготовки кандидатов на должности судей, а также примерный перечень вопросов по проверке их профессиональных знаний.
Рекомендации были направлены в всех квалификационных комиссий судей, управлений юстиции, областных судов Украины для использования при проведении квалификационных экзаменов.
Высший совет юстиции также принял решение относительно сроков повторного представления документов для решения вопроса о назначении на должности судей кандидатов, которым было отказано во внесении представления. Было определено, что такие документы могут направляться в Высший совет юстиции не ранее чем через один год. Такой срок давал возможность кандидату тщательно подготовиться к собеседованию и повысить уровень знаний в области права.
Кстати, Высший совет юстиции наладила принятие рекомендаций также по другим вопросам деятельности квалификационных комиссий, в частности, относительно привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Ведь имели место неединичные случаи незаконного привлечения судей к ответственности, в связи с чем Высший совет юстиции на основании статьи 46 Закона Украины «О Высшем совете юстиции» отменяла такие решения квалификационных комиссий судей.
Возникло немало проблем и при решении Высшим советом юстиции вопросов, связанных с увольнением судей с должностей за особых обстоятельств (п. 4-6 части 5 статьи 126 Конституции Украины), а также с рассмотрением жалоб на решения о привлечении к ответственности судей, прокуроров (статья 45 Закона Украины «О Высшем совете юстиции»). Одной из причин возникновения этих проблем была несовершенство Закона.
Опыт работы ВСЮ обнаружил нечеткость урегулирования порядка осуществления этим конституционным органом отдельных своих полномочий. По отдельным вопросам, особенно из приведенных выше, в Законе вообще отсутствует регламентация процедуры их рассмотрения.
В Законе также были некоторые нормы, которые нуждались конституционного толкования, что впоследствии и было сделано.
Некоторые пробелы в Законе удалось заполнить нормами Регламента Высшего совета юстиции.
В то же время члены ВСЮ понимали, что назрела настоятельная необходимость внесения изменений в Закон.

На втором году работы в Высшем совете юстиции создана группа специалистов, которым было поручено подготовить предложения о внесении изменений в Закон Украины «О Высшем совете юстиции».
Через некоторое время такие предложения были проработаны и предложены народным депутатам Украины для внесения соответствующего проекта Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины« О Высшем совете юстиции ».
Предложенные изменения касались правомочности заседаний Совета, порядка рассмотрения вопросов об увольнении судей с должностей за нарушение присяги судьи, привлечения судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов к дисциплинарной ответственности, актов Совета и многих других норм закона.
К сожалению, по независящим от Совета причин реализовать эти предложения полностью не удалось.
В то же время решением Конституционного Суда Украины от 21 мая 2002 некоторые нормы Закона Украины «О Высшем совете юстиции», о которых говорилось и в упомянутых предложениях, признанные неконституционными, а ряду норм предоставлено официальное толкование.
Подытоживая изложенное, можно сделать вывод, что первые годы становления Высшего совета юстиции доказали целесообразность создания такого государственного органа. Высший совет юстиции заняла особое место в системе государственных институтов, которые решают вопросы формирования в государстве высокопрофессионального судейского корпуса.
Создание Высшего совета юстиции и ее деятельность приблизили Украину к европейским стандартам и требованиям относительно назначения на должности судей и их дисциплинарной ответственности.
Сегодня Высший совет юстиции стал уважаемым и авторитетным государственным органом Украины.

«Вестник Высшего совета юстиции», № 1, 2010