Прокурський надзор в процессе осуществления оперативно-розыскной профилактики преступлений
Глушков Валерий Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Украины,
Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко;
Василинчук Виктор Иванович,
профессор кафедры оперативно-розыскной работы и специальной
техники Киевского национального университета внутренних дел,
кандидат юридических наук, доцент;
Скалозуб Леонид Павлович,
кандидат юридических наук, заслуженный юрист Украины;
Бортническая Леся Владимировна,
советник Председателя Высшего совета юстиции, аспирант кафедры
уголовного права и криминологии юридического факультета
Киевского национального университета имени Тараса Шевченко
Термин «надзор» означает наблюдение с целью проверки, группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо или чем-либо (технический, санитарный, патентный, прокурорский).
Несмотря на то, что в последние годы ведется большая работа по законодательному урегулированию правоохранительной (контролирующей) деятельности государства, ряд вопросов, связанных с контрольной и надзорной практикой, включая и прокурорской, остается нерешенной и требует дополнительной законодательной регламентации.
В действующем законодательстве Украины отсутствуют критерии, по которым можно разграничить термины «прокурорский надзор» и «государственный контроль». Поэтому эта проблема требует скорейшего разрешения на законодательном уровне.
Прокурорский надзор - это регламентированные правоотношения, возникающие при его осуществлении между органами прокуратуры и другими учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, а также между субъектами прокурорского надзора при исполнении их функций.
Особое место в наблюдательном функции прокуратуры занимает надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, поскольку при проведении оперативно-розыскных мероприятий в значительной мере могут ограничиваться законные интересы и права граждан, например, право на тайну переписки, телефонных разговоров, свободу передвижения, личную жизнь и т.д..

Вместе с тем, выявление и задокументування значительного количества преступлений, в том числе латентных, к которым относятся, например, экономические, возможно лишь путем оперативно-розыскных мероприятий, имеющих интрузивный, проникающий в частную сферу характер [7, с. 37].
Таким образом, учитывая, что в сфере оперативно-розыскной деятельности (через негласнисть проведения мероприятий) граждане зачастую ограничены в возможности защищать свои права и интересы, главной задачей прокурора на этом направлении его деятельности является предупреждение и пресечение нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц, оказавшихся в сфере оперативно-розыскной деятельности
Организация прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью (далее - ОРД) оперативных подразделений является актуальной проблемой организационно-правовой работы указанных подразделений. Создание действенного механизма законности в системе оперативно-розыскной деятельности имеет большое значение для обеспечения защиты конституционных прав граждан.
Целесообразно рассматривать предложения о необходимости научной проработки механизма осуществления прокурорского надзора за ОРД как гарантии законности проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРЗ) вообще и с применением оперативно-технического обеспечения (далее - ОТС), в частности.
Важность знания практических результатов любой деятельности в свое время отмечал Леонардо да Винчи, который обосновал идею необходимости сочетания практического опыта и его научного осведомления как главного пути открытия новых истин [9, с. 146].
В юридической литературе вопросам надзора в ОРД уделено внимание в работах таких отечественных авторов: В. С. Афанасьева, Д. Бахраха, В. Горшеньова, Б. Лазарева, Л. Потаркина, Б. Смирнова, М. Студеникина, М.Ю. Азарова, В.Т. Белоуса, А.А. Зарубинского, Ю.А. Кармазина, О.Г. Кальмана, М.И. Мельника и др.. Однако концептуальные основы некоторых проблем при надзора в процессе осуществления оперативно-розыскной профилактики преступлений освещены недостаточно и они требуют проведения дальнейших целевых научных поисков и анализа.

Таким образом, целью нашего исследования является изучение состояния государственного контроля в форме прокурорского надзора за соблюдением законодательства в процессе осуществления оперативно-розыскной профилактики преступлений.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и досудебное следствие, в общем виде сформулированы Уголовно-процессуальным кодексом Украины, Законами Украины «О прокуратуре», «Об оперативно-розыскной деятельности»; специальные задачи определены указанным Кодексом в отношении отдельных стадий и этапов досудебного следствия, а отдельные задачи возникают при применении прокурором правовых средств надзора за законностью конкретных действий и решений органов дознания и досудебного следствия.
На сегодня непосредственное проведение надзора в ОРД регламентировано приказом Генерального прокурора Украины от 6 апреля 2004 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности», которым определен порядок допуска работников прокуратуры при исполнении ими служебных обязанностей в сведения , составляющих государственную тайну.
С принятием Закона Украины «О прокуратуре» и практическим воплощением его в жизнь были заложены определенные предпосылки становления прокурорского надзора в нашем государстве. Прокуратура по своей государственно-правовой и политической природе является независимым (автономным) государственным образованием в механизме государственной власти, призванным осуществлять высший государственный надзор за соблюдением законов и принимать меры к устранению любых их нарушений, кем бы они ни были вызваны. Однако при этом нельзя рассматривать прокуратуру как орган борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Прокуратура - это орган надзора за соблюдением законов в борьбе, которую должны вести профессионалы - органы внутренних дел.
Конституция Украины, среди прочего, возлагает на прокуратуру функции надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие [1].
В.В. Кулаков, исследуя сущность прокурорского надзора за соблюдением законов при проведении дознания и досудебного следствия, справедливо отметил, что возложенные на прокуратуру задачи распределяются на две группы. Одна из них призвана способствовать раскрытию преступлений, выполнению требований закона о неотвратимости ответственности за совершенное преступление, а вторая - охране прав и законных интересов граждан, находящихся под следствием, а также других юридических и физических лиц, вовлеченных в уголовный процесс. Названные задачи находятся в отношениях конкуренции, поскольку на практике выполнение первых заданий не способствует и даже в отдельных случаях препятствует выполнению других [8, с. 6].

При осуществлении надзора прокуроры не могут вмешиваться в деятельность поднадзорных им органов, не наделены правом непосредственно применять меры принуждения, отменять противозаконные акты управления или изменять их. Они также не могут привлекать виновных к правовой ответственности.
Осуществляя надзор, прокуроры применяют определенные методы и формы. К методам деятельности прокуроров следует отнести их право: требовать предоставления документов и сведений; беспрепятственно входить в помещения, осуществлять на местах проверку законов; требовать от соответствующих органов и должностных лиц проведения проверок и ревизий подчиненных объектов; требовать от должностных лиц и граждан письменных или устных объяснений по поводу нарушений закона.
Основанием для таких действий со стороны прокуроров является информация о нарушении законности, которую прокуроры могут получать любыми законными способами: из средств массовой информации (телевидение, радио, пресса), обращений граждан, общественных объединений, оперативным путем и др..
В случае подтверждения информации прокурор реагирует на нарушение законности и дисциплины путем издания актов прокурорского реагирования. Закон Украины «О прокуратуре» называет четыре формы прокурорского реагирования: протест, письменные предписание, представление и постановление.
Надзор за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности осуществляется Генеральным прокурором Украины, уполномоченными заместителями Генерального прокурора, а также уполномоченными приказом Генерального прокурора Украины начальниками управлений, отделов Генеральной прокуратуры Украины и уполномоченными представителями Генерального прокурора в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе.

Основания осуществления прокурорского надзора закреплены в таких нормах законодательных актов: статьи 121 Конституции Украины, статьи 30 Закона Украины «О прокуратуре», статьей 14 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности», статьи 24 Закона Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов », статьи 28 Закона Украины« Об обеспечении безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве »[11].

Мы согласны с мнением авторов законопроекта «Об оперативно-розыскной деятельности», что прокурор в пределах своей компетенции должен иметь право:- На основании заявлений и других сообщений о нарушениях законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и по собственной инициативе, с указанием поводу, проверять оперативные подборки, оперативно-розыскные дела, регистрационные, учетные, отчетные, статистические, аналитические документы и другие сведения о проведении оперативно-розыскных мероприятий;- Требовать для использования при проверке приказы, инструкции, распоряжения и другие акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий и применения оперативно-розыскных средств, выданных министерствами и ведомствами, в состав которых входят подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность;- Поручать руководителям органов, указанных в статье 5 настоящего Закона, проведение в подведомственных им подразделениях, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проверок с целью устранения нарушений требований закона;- Давать письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий подразделениями, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность;- Давать согласие на продление срока ведения оперативно-розыскного дела;- Получать объяснения относительно нарушений требований закона от должностных лиц подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;- Проверять жалобы на нарушение требований законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;- Прекращать производство оперативной подборки, отменять незаконные постановления и другие решения в оперативно-розыскных делах;

- Принимать меры по устранению нарушений требований законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и по привлечению виновных к установленной законом ответственности;
- Подавать апелляцию в установленном законом порядке на постановления суда об отказе в предоставлении разрешений на проведение оперативно-розыскных мероприятий.
В процессе рассмотрения материалов оперативно-розыскной деятельности прокурор проверяет законность заведения оперативной подборки или оперативно-розыскного дела, обоснованность и законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, связанных с временным ограничением прав и свобод человека, соблюдение определенных законом сроков ведения оперативной подборки или оперативно- розыскного дела, законность приостановления или возобновления сроков ведения оперативно-розыскного дела, законность закрытия оперативной подборки или оперативно-розыскного дела, перевода оперативной подборки в оперативно-розыскное дело или оперативно-розыскного дела одного вида в оперативно-розыскное дело другого вида.
Объем документов и материалов оперативно-розыскной деятельности, которые рассматривает прокурор по оперативной подборке или оперативно-розыскном деле, определяется предметом проверки.
Ознакомления прокурора с материалами оперативных подборок и оперативно-розыскных дел проводится в служебных помещениях, закрепленных за подразделениями, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, с которыми ему предоставляется доступ. О факте ознакомления с документами прокурор делает соответствующую запись с указанием даты ознакомления [10].
Сведения о лицах, конфиденциально сотрудничающих или сотрудничавших с оперативным подразделением, принадлежность конкретных лиц к штатных негласных сотрудников оперативного подразделения, в кадровый состав разведывательных органов и организационно-штатной структуры подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также информация о методах и средствах оперативно -розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.
Прокурор получает доступ к материалам оперативно-розыскной деятельности, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, в порядке, определенном межведомственными нормативными правовыми актами, и несет предусмотренную законом ответственность за разглашение таких сведений.

Следовательно, при осуществлении надзора за соблюдением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности необходимо учитывать, что прокурору запрещается вмешиваться в методы и тактические приемы оперативно-розыскной деятельности при условии, если эти действия не противоречат действующему законодательству и не нарушают конституционные права и свободы граждан, юридических лиц.
Как показывает анализ практики, проверки соблюдения оперативными подразделениями требований законов при проведении оперативно-розыскной деятельности могут быть общими (сплошными, когда проверяются все оперативно-розыскные дела, и тематическими, когда проверяются только оперативно-розыскные дела отдельной тематике), а также проверками конкретных жалоб граждан или сообщения как в сведения, содержащиеся в них.
Общие и тематические проверки могут быть плановыми и внеплановыми. Для проведения проверки жалоб граждан и сообщений должностных лиц необходимо составлять отдельные планы, учитывая необходимость выяснения затронутых вопросов.
Соответствии с требованиями действующего законодательства прокурорами Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя или их заместителями на каждую проверку выдается предписание на выполнение задания. В предписании указывается работник прокуратуры, который будет осуществлять проверку, и цель проверки. Предписание может быть выдано только работнику прокуратуры, уполномоченном осуществлять надзор за оперативно-розыскной деятельностью соответствующим приказом Генерального прокурора Украины, а также содержать перечень конкретных документальных материалов, к которым нужен доступ.
Как показывает практика, такие перечни в большинстве случаев вообще отсутствуют, а также в них могут не указываться конкретные материалы, с которыми требует ознакомиться специально предназначен прокурор в порядке надзора за соблюдением законности при проведении ОРД. Учитывая сказанное, можно утверждать, что законодатель оставил без внимания механизм прокурорского надзора, а указанный ведомственный подзаконный акт содержит указания общего характера, охватывающих лишь организационные особенности осуществления надзорных полномочий органов прокуратуры.

Уполномоченным прокурором предписание на выполнение задания предоставляется руководителю органа внутренних дел или его заместителю. Кроме того, этим должностным лицам уполномоченный прокурор предоставляет служебное удостоверение и справку о наличии допуска к сведениям, которые являются государственной тайной, а руководитель органа внутренних дел обязан обеспечить условия для работы с секретными документами: определить помещения, где будет осуществляться проверка, предоставление соответствующих документов, а также присутствие конкретного работника подразделения при ее проведении.

Следует отметить, что состояние законности при проведении оперативно-розыскной деятельности определяется теми составляющими, которые устанавливают порядок ее проведения: компетенция подразделения и лица на осуществление оперативно-розыскных мероприятий и принятия решений в оперативно-розыскных дел, порядок заведения, остановки, возобновления и закрытия оперативно -розыскных дел, соблюдение сроков их ведения и порядка продления этих сроков, а также строгое соблюдение порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые временно ограничивают конституционные права и свободы личности [2].При выявлении фактов проведения оперативно-розыскной деятельности без заведения оперативно-розыскного дела руководителю соответствующего органа внутренних дел безотлагательно согласно требованиям статьи 30 Закона Украины «О прокуратуре» предоставляются поручение о проведении проверки в целях устранения нарушений закона. По результатам проверки решается вопрос об ответственности лиц, допустивших нарушения требований закона [4].При выявлении незаконных постановлений о заведении оперативно-розыскного дела прокурор отменяет решение и принимает меры по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение закона.При изучении оперативно-розыскных дел и статистических данных о результатах оперативно-розыскной деятельности работник прокуратуры выясняет вопросы, касающиеся применения оперативно-розыскных мероприятий и др..Кроме того, проверяется выполнение оперативными подразделениями обязанностей, предусмотренных статьей 7 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности», и использование прав, предусмотренных статьей 8 указанного Закона, а также состояние выполнения поручений следователя, предусмотренных статьей 114 УПК Украины, указаний и поручений прокурора, предоставленных в порядке пунктов 3, 4 части первой статьи 227 УПК Украины, поручений органов дознания, следователя, прокурора и суда, предоставленных в порядке статьи 66 УПК Украины [3, 2].

Соответствии с требованиями нормативно-правовых актов, санкции прокурора не требует никакой оперативно-розыскное мероприятие, за исключением одного - проведения оперативной закупки, для чего требуется наличие согласованной с прокурором постановления.Действующий Закон Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает особый порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий в случае временного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных статьями 30, 31, 32 Конституции Украины.Ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскной деятельности допускаются лишь по мотивированному решению суда на основании соответствующего представления руководителя оперативного подразделения или его заместителя и имеют исключительный и временный характер.В каждой оперативно-розыскном деле, в котором дано разрешение суда на проведение оперативно-розыскных мероприятий, которыми временно ограничиваются конституционные права и свободы человека и гражданина, прокурору необходимо проверять, принято в отношении лица оперативно-розыскное дело, есть ли в действиях лица признаки тяжкого и особо тяжкого преступления, имеются данные, свидетельствующие, что получить информацию другим способом невозможно.Прокурор обязательно при изучении представлений оперативных подразделений одновременно проверяет материалы оперативно-розыскного дела, в связи с ведением которых возникла необходимость применения этих исключительных мер.Особое внимание при проверке обращается на обязательность выполнения оперативными подразделениями поручений, указаний следователей и прокуроров или решений суда относительно проведения оперативных мероприятий (при наличии оснований, предусмотренных статьей 6 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности»). При этом прокурору, прежде всего, необходимо выяснить следующие вопросы: соответствуют ли указанные поручения требованиям действующего законодательства о проведении таких мероприятий; или осуществлялись по поручению оперативно-розыскные мероприятия (или сделано формальные отписки), или принято в связи с этим оперативно- розыскное дело; своевременно переданы следователю, прокурору или суду полученные материалы, информация. Кстати, это касается и выполнения оперативно-розыскных мероприятий по совместным планам таких мероприятий и следственных действий по уголовным делам.
Соблюдения требований действующего законодательства проверяется по аналогичной схеме в случаях, когда имели место запросы других правоохранительных органов, оперативных подразделений международных правоохранительных органов и организаций иностранных государств, которые также содержали основания для проведения оперативно-розыскной деятельности. При проверке также необходимо выяснить, имели ли место заявления и жалобы граждан по поводу нарушения их прав и свобод при проведении оперативно-розыскных мероприятий, причинения в связи с этим убытков физическим и юридическим лицам, если да, то какие решения приняты .
В случае поступления заявлений о незаконных применения оперативно-розыскных мероприятий, методов и средств прокурор должен проверять их лично с принятием решения, в соответствии с требованиями статьи 97 УПК Украины [11].
При проверке законности принятия указанных решений необходимо удостовериться, что сроки ведения оперативно-розыскного дела не возбуждаются и исчисляются работниками подразделений правильно (соблюдение положений статьи 91 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Проверка законности вынесения постановления о прекращении и возобновлении исчисления срока ведения оперативно-розыскного дела имеет целью выяснить, что такие постановления существуют, они мотивированы и утверждены начальником соответствующего органа или его заместителем. При этом следует иметь в виду, что закон предусматривает только две причины, по которым срок исчисления оперативно-розыскного дела может быть приостановлено: если лицо, в отношении которого заведено оперативно-розыскное дело, временно выбыла за пределы Украины или если она тяжело заболела и поэтому возможность проводить по ней оперативно-розыскной деятельности отсутствует [3].
Кроме того, убеждается, что решение в оперативно-розыскной делу принято относительно всех лиц (в случае ведения дела на группу лиц). В постановлении о закрытии должно быть указано, на каком основании дело закрыто относительно каждого лица. Эти основания могут быть разными.

Также необходимо проверить, сообщалось в течение трех разрешение на проведение оперативно-розыскных мероприятий, временно ограничивающих права граждан.

Изучение закрытых оперативно-розыскных дел предусматривает обязательную проверку выполнения оперативным подразделением требований статьи 10 Закона Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» относительно использования материалов оперативно-розыскной деятельности: для предупреждения и раскрытия преступлений.
Подытоживая сказанное, можно отметить, что совокупность вышеперечисленных действий дает возможность в значительной мере обеспечивать эффективный надзор за оперативно-розыскной деятельностью с целью недопущения нарушений требований действующего законодательства.
Вместе с тем, обеспечение законности при проведении мероприятий оперативно-розыскной деятельности сегодня требует оптимизации комплекса соответствующих ведомственных нормативных и организационно-методических мероприятий, руководств, положений, инструкций, приказов, касающихся организации и порядка проведения оперативно-розыскной деятельности.

«Вестник Высшего совета юстиции», № 4, 2010